完善金融机构、上市公司破产机制 专家建议推动“五法”联动修改

8月19日,全国企业破产重整案件信息网显示,由于包商银行实际已无财产可向债权人清偿,北京市第一中级人民法院裁定终结包商银行破产清算程序。这是国内银行首个完成破产清算司法程序的案例,市场人士认为,包商银行破产中的很多实践,为我国完善金融机构破产相关规则,具有重要借鉴意义。

8月18日,全国人大常委会副委员长王东明作全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业破产法》实施情况的报告(简称《报告》)时提及,金融机构破产缺乏专门规范;上市公司破产情况复杂等。

全国人大常委会2021年度立法工作计划显示,修改《企业破产法》已经被纳入。而如何健全金融机构、上市公司破产法律制度,完善破产重整规则,成为业内关注重点。

“完善金融机构和上市公司市场化、法治化的退出机制,具有四方面意义。中国政法大学法与经济学研究院院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光接受《证券日报》记者采访时表示,首先,稳定金融市场。在防范化解系统性金融风险中,破产机制可以起到精准拆弹的作用。第二,稳定市场预期。给股民、债权人设立预期,金融机构和上市公司也存在破产的可能,投资者买卖要自负其责;第三,明确中介机构的责任,督促其主动规范金融市场参与主体的行为;第四,完善金融风险防范体系,更好保护投资人和债权人的利益。

李曙光认为,目前,解决金融机构和上市公司破产中的机制难题,可以推动“五法”联动修改,即推动《企业破产法》《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》中相关条文修改。此外,《存款保险条例》等其他配套法律法规可以相应修改。

金融机构破产存两方面问题

进一步规范化已具备基础条件

《报告》显示,实践中,由金融机构风险处置的行政程序进入到破产司法程序,面临风险处置工作能否被司法程序认可、风险处置资金费用能否优先受偿、风险处置的接管人或行政清理组能否继续担任破产管理人等一系列问题,不利于金融机构破产和金融风险防范。

“金融机构破产的难点在于其涉众性和系统性。相较普通企业破产场景,平衡各利益相关方的诉求、兼顾公平和效率、避免出现系统性风险,需要处理更尖锐的矛盾。”北京大学法学院教授郭雳接受《证券日报》记者采访时表示。

“《企业破产法》对金融机构破产的规定主要第134条,目前来看,相关规定还存在很多不足。”李曙光表示,目前,国内金融机构破产主要存在两方面问题,一是前置程序问题。目前金融机构破产的法律依据不足,因为金融机构破产主要是为了防范金融风险,前期需要有对金融风险的识别机制和预警机制。目前的法律中,没有对金融风险识别的前置措施。二是破产清算和重整的程序问题。金融机构进入破产程序之后,面临几个大的问题,如破产的提出主体、适用范围、管理人等,另外,还涉及税收问题,与行政监管部门的衔接等。目前,仅有一些行政措施,没有法律效力。

中国政法大学民商经济法学院教授陈景善亦对《证券日报》记者表示,关于金融机构破产,《企业破产法》只规定了适用对象、金融机构破产原因、破产申请主体、监管机构申请同意权等破产适用的程序类型以及破产保护效力,能够充分覆盖金融机构。但是,因金融机构破产涉众性强,涉及公共利益的保护,行政程序的介入、其他法律规定与破产法衔接不畅等原因,遗留诸多问题无法处置。

“但是,随着存款保险制度的建立、证券存管要求的严格、担保登记及优先权差序对待的明确、投资者保护措施的严密等,金融机构破产的规则化、规范化,基础条件正在逐渐具备。”郭雳如是说。

另外,在实践中,包商银行的破产清算流程,也为金融机构破产相关法律法规的完善,提供了借鉴意义。

“包商银行破产清算过程中,保持了社会稳定,这是最重要的,其中一些做法非常不错。”谈及包商银行破产,参与包商银行破产程序的李曙光表示,首先,专门有大型商业银行进行接管,蒙商银行、徽商银行接管包商银行的客户。其次,存款保险基金管理机构(以下简称“存保机构”)扮演了很重要的角色。按照《存款保险条例》规定,对存款在50万元以下的全部兑现;50万元以上的按阶梯式兑现,没有出现挤兑风险,存款保险基金进行了资金垫付。其中,存保机构充当了战投角色,但是退出时是否具有优先权,还需要法律进一步明确。最后,成立了接管组。商业银行有很多借款和应收债权,接管组对其进行了追讨,能够挽回很多损失。

上市公司破产

需完善证券监管机构和法院衔接问题

据《中国上市公司破产重整2020年度报告与重整计划分析》显示,截至2020年12月31日,自2007年《企业破产法》实施以来,我国共有73家A股上市公司重整计划经法院裁定批准通过。

但是,上市公司破产真正走向清算的很少。对此,李曙光表示,主要是因为上市公司清算涉及多方利益,各方保壳动力较强,另外,清算对市场影响也较大。

郭雳认为,上市公司破产事关大量公众投资者,在我国又牵涉到颇为独特的壳价值及央地关系,非常复杂。利用好破产重整程序,让公司重获生机是一个重要选项,否则应依据规则整理清算,有序退出。

《报告》显示,《企业破产法》对上市公司破产并无特别规定。上市公司破产实践中,在证券市场监管与破产司法程序衔接、股东大会与债权人委员会的决策机制平衡、进入破产程序后的信息披露、上市公司关联企业合并重整程序等方面缺乏明晰规定。

陈景善表示,上市公司破产中经常遇到的问题主要有三类。首先,出资人权益认定问题,其涉及股票投资者损害赔偿请求权受偿顺位,债权人地位绝对优先于股东地位的绝对优先主义与债权人受偿比例优先于股东的相对优先主义原则的立法选择问题;其次,资本公积金转增资本缺乏程序,债权人利益减损的问题;最后,破产重整公司违规担保、大股东资金占用、债转股的定位、破产重整与公司法、证券法的重组制度的衔接、上市公司重整中的法院的角色、交易所的角色、管理人的角色定位均需要在制度修改中予以考虑。

“较一般企业破产案件不同,上市公司破产案件有其特殊性,应当予以特别关注。”清华大学法学院教授汤欣在接受《证券日报》记者采访时表示,第一,在保障债权人与债务人的合法利益之外,上市公司破产时应当相应强调对出资人(尤其是中小股权投资者)利益的保护。第二,鼓励上市公司破产重整,减少清算对社会、资本市场稳定的不利影响。

“上市公司破产面临的最主要的问题是证券监管机构和法院的衔接。”李曙光认为,对于上市公司破产中面临的问题,《企业破产法》修改中要考虑四方面问题,第一,考虑证券监管机构跟司法部门之间的关系。证券监管机构在上市公司破产中扮演什么角色,如何更好配合司法程序。第二,考虑股东问题,如何平衡股东和债权人的权益。第三,考虑专业机构介入,要引入市场化的处理机制。第四,考虑具体操作问题,如关联公司是否纳入、如何纳入的问题,如何处理控股股东的个人资产质押问题等技术性处置问题。

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